Статья: Понятие органов исполнительной власти, система и структура
Статья: Понятие органов исполнительной власти, система и структура
B.C. Четвериков
Специфику
и правовой статус органа государственной власти определяют его функции и
задачи, формы и методы, которые он реализует от имени государства, в объеме и
пределах своей компетенции. Эти полномочия состоят в праве органа
исполнительной власти, государственного управления, их должностных лиц издавать
нормативные правовые акты обязательные для тех, кому они адресованы, и
применять меры государственного воздействия (убеждения, стимулирования и
принуждения), обеспечивающие их реализацию.
В
действующем законодательстве термины «орган исполнительной власти» и «орган
государственного управления» используются как равнозначные в основном только в
положениях о ФОИВ, утвержденных указом Президента РФ или постановлением
Правительства РФ (например, МВД России является федеральным органом
исполнительной власти, осуществляющим в пределах своих полномочий государственное
управление...). На уровне субъектов Российской Федерации органы исполнительной
власти имеют структурные подразделения (отраслевые, линейные и функциональные),
которые также осуществляют в своей сфере и в объеме полномочий задачи
государственного управления. Также государственное управление осуществляют
администрации органов МСУ, предприятий, учреждений и организаций с
государственной формой собственности.
Орган
исполнительной власти является частью государственного аппарата, имеет
установленную законом или другим нормативным правовым актом компетенцию,
структуру, метод образования, территориальный масштаб деятельности и
уполномочен выступать от имени государства, реализовывать
исполнительно-распорядительную деятельность при повседневном регулировании
управленческих отношений в сфере хозяйственной, социально-культурной, а также
осуществление государственного управления в административно-политической сфере
и межотраслевыми комплексами.
Административная
правосубъектность органов исполнительной власти возникает одновременно с их
образованием, а прекращается в связи с их упразднением. Объем компетенции
органов исполнительной власти (задачи, функции, права и обязанности, формы и
методы деятельности) находит свое выражение и закрепление в соответствующих законах,
положениях, уставах и других нормативно-правовых актах.
Органы
исполнительной власти можно классифицировать по:
•
характеру компетенции;
Ш
основаниям и порядку образования;
•
порядку решения подведомственных вопросов; Ш территориальной деятельности.
По
характеру компетенции органы исполнительной власти подразделяются:
1)
общей компетенции, решающие вопросы управления во всех сферах жизнедеятельности
населения на определенной территории (Правительство РФ; правительства республик
в составе России, краев, областей, городов федерального значения; администрации
областей других субъектов РФ);
2)
отраслевой компетенции, решающие вопросы в пределах одной отрасли управления (в
основном все министерства, некоторые государственные комитеты, департаменты и
др.), то есть субъекты принимающие в большей части правовые акты, обязательные
для исполнения внутри отрасли;
3)
межотраслевой компетенции, решающие вопросы межотраслевого характера, то есть
принимающие нормативные правовые акты по предметам ведения и в объеме полномочий,
обязательные для исполнения неподчиненными им органами (например, министерство
финансов, министерство экономического развития и торговли, государственные
комитеты стандартизации и метрологии, по статистики и др.).
По
основаниям образования органы исполнительной власти классифицируются:
1)
конституционные или уставные органы государственной власти (президенты и их
администрации, правительства, главы субъектов федерации и их администрации);
2)
создаваемые на основе законов и подзаконных актов (министерства,
государственные комитеты, федеральные службы, федеральные надзоры, федеральные
комиссии, агентства, департаменты, управления и другие ведомства). По порядку
образования:
1)
избираемые населением (президенты, главы субъектов РФ и др.);
2)
образуемые путем издания указа Президента РФ, указов президентов республик,
распоряжений глав правительств, администраций субъектов федераций.
По
порядку решения вопросов:
1)
коллегиальные органы (Правительства РФ, правительства субъектов РФ, большинство
государственных комитетов);
2)
единоначальные органы, в которых руководителем в подведомственных вопросах
единолично принимается решение (например, министерства, агентства, службы,
надзоры и др.).
С
учетом территориального масштаба деятельности органы исполнительной власти
могут быть двух уровней: 1) федерального и 2) субъектов Российской Федерации.
Система
федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ)
Система
ФОИВ — это совокупность государственных органов, взаимосвязанных и
взаимозависимых, образующих целостное единство в процессе реализации
исполнительной власти на всей территории Российской Федерации. Система ФОИВ
основана на принципе федерализма и административно-территориального деления, и
в пределах ведения и полномочий Российской Федерации и по предметам их
совместного ведения с субъектами Российской Федерации представляет собой единую
систему исполнительной власти в Российской Федерации (п. 2 ст. 77 Конституции
РФ).
Государство
как социальная система реализует множество функций по обеспечению динамической
устойчивости и суверенитета своего существования как по отношению к внешней
среде (другим государствам), так и к регуляции отношений между гражданами
(организациями) и государственными структурами. При реализации своих функций
государство как целостная система может выступать в различных формах. Например,
как субъект международного сообщества; как форма объединения людей на
определенной территории посредством юридической связи (гражданства); как
выразитель и гарант общих интересов и целей; как средство или механизм
легитимного принуждения в интересах общей воли граждан; как специфическая форма
самоуправления в обществе и др.
Исполнительная
власть как одна из ветвей государственной власти оперативно и повседневно
реализует по предметам ведения и в объеме своих полномочий наибольший объем
функций и задач государственного управления.
В
систему федеральных органов исполнительной власти, утвержденную указом
Президента РФ от 14.08.1996 г. № 1176 входят: министерства Российской
Федерации, Государственные комитеты РФ, Федеральные комиссии России,
Федеральные службы России, Российские агентства, Федеральные надзоры России,
Федеральные комиссии, а также иные Федеральные органы исполнительной власти при
Президенте РФ.
Министерство
РФ — федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную
политику и осуществля-• ющий управление в установленной сфере деятельности, а
также координирующий в случаях, установленных федеральными законами, указами
Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, деятельность в этой сфере
иных федеральных органов исполнительной власти. Министерство возглавляет
входящий в состав Правительства РФ министр России (федеральный министр).
Государственный
комитет РФ, Федеральная комиссия России — федеральные органы исполнительной
власти, осуществляющие на коллегиальной основе межотраслевую координацию по
вопросам, отнесенным к их ведению, а также функциональное регулирование в
определенной сфере деятельности. Государственный комитет РФ, Федеральную
комиссию России возглавляют соответственно председатель Государственного
комитета РФ, председатель Федеральной комиссии России.
Федеральная
служба России, Российское агентство, Федеральный надзор России — федеральные
органы исполнительной власти, осуществляющие специальные (исполнительные,
контрольные, разрешительные, регулирующие и другие) функции в установленных
сферах ведения. Федеральную службу России возглавляет руководитель (директор)
Федеральной службы России, Российское агентство — генеральный директор
Российского агентства, Федеральный надзор России — начальник Федерального
надзора России.
Создание
ФОИВ, их реорганизация и ликвидация осуществляются Президентом России по
предложению Председателя Правительства России.
Положения
о ФОИВ, подведомственных Президенту РФ по вопросам, закрепленным за ним
Конституцией РФ, ФКЗ и ФЗ, утверждаются указом Президента РФ, а положение о
других федеральных органах исполнительной власти утверждается постановлением
Правительства России.
Предельная
численность и фонд оплаты труда работников центрального аппарата и
территориальных органов федеральных органов исполнительной власти утверждаются
Правительством РФ.
Федеральные
министры назначаются на должность и освобождаются от должности указом
Президента РФ по предложению Председателя Правительства РФ.
Заместители
федеральных министров назначаются на должность и освобождаются от должности
Правительством РФ, если иное не установлено федеральными конституционными
законами и федеральными законами.
Руководители
федеральных органов исполнительной власти, подведомственных Президенту РФ по
вопросам, закрепленным за ним Конституцией РФ, федеральными конституционными
законами и федеральными законами, назначаются на должность и освобождаются от
должности в особо устанавливаемом порядке.
Система
органов исполнительной власти основана на принципе федерализма и
административно-территориального деления, что нашло отражение в Конституции РФ,
конституциях республик в составе России, уставах субъектов РФ, федеральных
законах и законах субъектов РФ.
В
соответствии с принципом система органов исполнительной власти включает два
уровня:
•
федеральные органы исполнительной власти РФ;
•
органы исполнительной власти субъектов РФ (республик в составе России, краев,
областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов).
Являясь
единой системой исполнительной власти в РФ, эти органы призваны, в пределах
своих полномочий, решать основные социально-экономические задачи, защищать
основные права и свободы граждан, обеспечивать общественный порядок и
безопасность граждан.
Особое
положение у нас занимает институт президентуры, что, в конечном счете,
существенно отражается на разрешении многих экономических и
организационно-правовых проблем не только на теоретическом, но и на
практическом уровне. Некоторые авторы, например, Коренев А.П. относит
Президента РФ к федеральным органам исполнительной власти. Алехин А.П. по
удельному весу полномочий и их характеру считает его «особым субъектом
исполнительной власти» (2,11).
Правовой
статус Президента России как главы государства, согласующего действия трех
самостоятельных ветвей власти и как де-факто высшее должностное лицо
исполнительной власти (отменяет постановление Правительства РФ и отправляет его
в отставку, имеет право председательствовать на заседании Правительства РФ),
требует конституционного разрешения его взаимоотношений с Правительством
России, что не нашло четкого правового закрепления в ФКЗ «О Правительстве РФ»,
принятом 17.12. 1997 г., в ред. 31.12.1997 г.
Структура федеральных органов исполнительной власти
Структура
федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ) — это форма взаимосвязи
элементов (органов) системы, образованная в целях успешной реализации функций и
задач государственного управления по предметам ведения и в объеме полномочий.
Неделимым элементом организационной структуры ФОИВ является должность
федерального государственного служащего.
Создание,
реорганизация и ликвидация территориальных структур системы федеральных органов
исполнительной власти осуществляется после консультаций с органами
исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Финансирование этих
органов в основном осуществляется из средств федерального бюджета.
Создание
структуры ФОИВ, их реорганизация и ликвидация осуществляется в соответствии с
Конституцией РФ Президентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ.
Действующая
структура ФОИВ утверждена указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. № 867 в
текущей ред. указа Президента РФ от 25.11. 2003 г. № 1389.
В
структуру федеральных органов исполнительной власти входят: Правительство РФ, а
в указе Президента РФ «О системе ФОИВ», Правительство РФ не входит в систему и
структуру ФОИВ, так как в соответствии с ст. 10, 110 Конституции РФ
Правительство РФ является органом исполнительной власти, которая самостоятельна
по предметам ведения и в объеме полномочий;
•
23 министерства РФ, из них 5 министерств подчинены непосредственно Президенту
РФ;
•
7 Государственных комитетов РФ;
•
2 Федеральные комиссии;
•
10 Федеральных служб России, из них 5 подчинены непосредственно Президенту РФ;
7 Российских агентств;
•
2 Федеральных надзора России.
Иные
ФОИВ (структурные подразделения института президентуры):
1)
Главное управление специальных программ Президента РФ;*
2)
Государственная техническая комиссия при Президенте РФ;*
3)
Управление делами Президента Российской Федерации;*
4)
Комитет РФ по военно-техническому сотрудничеству с иностранными государствами;*
5)
Комитет РФ по финансовому мониторингу.*
6)
Государственный комитет РФ по оборонному заказу при Министерстве обороны РФ*.
Наличие
в администрации Президента РФ иных федеральных органов исполнительной власти, а
также принимаемые указы и распоряжения Президента РФ, которые не должны
противоречить Конституции РФ и федеральным законам (часть 3, ст. 90 Конституции
РФ) — все это является своеобразным отличительным признаком исполнительной
власти в России и создает сложности в определении места и роли института
президентуры в основах конституционного строя России.
На
практике существует как бы «второе» Правительство РФ, которое принимает
большинство решений по реализации внутренних и внешних функций государственного
управления, подобное дублирование не способствует повышению эффективности
государственного управления и, как следствие, не способствует
социально-экономическому развитию России.
В
связи с этим необходимо внесение изменений в ФКЗ «О Правительстве РФ» с целью
расширения правового статуса Правительства РФ как единственного полномочного
органа, возглавляющего всю систему органов исполнительной власти. Необходимо
также принять ФЗ «О целостной системе исполнительной власти РФ» и ФЗ «О
Президенте РФ» с целью упорядочения конституционного статуса Президента как
главы государства и высшего должностного лица исполнительной власти, для снятия
правовой коллизии ст. 10 и ст. 11 Конституции РФ по вопросу количества
субъектов государственной власти. Необходимо также принятие следующих ФЗ:
«Управленческий кодекс РФ»; «Об административных процедурах»; «Основы
административного судопроизводства»; «Административные суды» и др.
Президент
РФ как глава государства осуществляет представительные функции и обеспечивает
согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти
(ст. 80 Конституции РФ).
Орган
исполнительной власти как целостная система управления должен при этом иметь
научно-обоснованную организационную структуру и штаты. Должность федерального
государственного служащего является основным элементом структуры органа
исполнительной власти. Каждая организационная структура имеет вертикальную
связь между соподчиненными органами управления и горизонтальное построение
отдельных подразделений.
Горизонтальное
построение органа исполнительной власти включает в себя три составные части:
руководство, коллегиальный орган и аппарат управления. К руководству относятся
руководитель, его первый заместитель и заместители. Распределение должностных
обязанностей между руководителями закрепляется соответствующими правовыми
актами. Коллегии, как совещательные органы при начальнике, создаются во всех
министерствах, государственных комитетах и иных федеральных органах
исполнительной власти. Они вырабатывают проекты решений по наиболее важным
вопросам, отнесенным к их компетенции. Решения коллегий, как правило, имеют
рекомендательный характер, но, будучи объявленными приказом руководителя органа
(например, приказом министра), они становятся обязательны для исполнения. К
аппарату органа исполнительной власти относятся все его структурные
подразделения и должностные лица, определенные правовым актом руководителя.
Штатное
расписание — это правовой документ, в котором закреплено, кто персонально
осуществляет функции и за что отвечает. Штатное расписание утверждается
руководителем органа, предприятия, учреждения или организации.
Руководитель
органа исполнительной власти утверждает штатное расписание, содержащее перечни
структурных подразделений, их наименование, должности и оклады.